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　　2025年至今，从四川彭山、宜宾到江苏沭阳、湖南岳阳，全国多地密集挂牌出让路灯杆经营权，交易规模动辄数亿、经营年限长达20-30年。这场围绕城市“铁杆家底”的资产盘活运动，既是“三资三化”背景下城市存量资产运营的重要探索，也为咨询行业、政府及城司提供了全新的业务赛道与实操样本。本文将系统梳理城市道路灯杆存量资产盘活的常见模式，结合全国典型实操案例，剖析盘活过程中的核心风险与合规要点，为相关从业人员提供可落地、可复制的参考思路，推动路灯杆盘活实现“真运营、真化债、真增值”。

　　一、风口崛起：路灯杆盘活成地方财政与城投转型的双重选择城市道路灯杆作为遍布城乡的核心公共基础设施，曾长期处于“重建设、轻运营”状态，仅产生电费、维护费等成本，是地方财政的“固定支出项”。而如今，这一沉睡的存量资产被全面激活，背后是政策导向、财政需求与资产价值三重因素的叠加驱动。从政策层面看，国务院《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》明确将市政设施纳入存量资产盘活重点领域，鼓励通过产权交易、特许经营、REITs等方式挖掘公共资产市场化价值，“三资三化”工作的深入推进更要求地方政府全面梳理存量资金、资产、资源，路灯杆成为盘活重点实属必然。从现实需求看，地方财政面临化债压力与发展需求的双重考验，城司亟需从“融资平台”向“城市综合运营商”转型，而路灯杆经营权出让能实现“一次性变现”，快速回笼资金，既可为地方化债提供现金流，也能为城投布局经营性业务奠定基础。从资产价值看，智慧化改造让路灯杆从“单一照明杆”升级为“城市智慧终端”，集成5G微基站、充电桩、LED广告屏、环境监测仪等多重功能，可实现广告租赁、基站场地费、充电服务费、数据服务等多元化市场化收入，为经营权出让提供了坚实的价值支撑。数据显示，2025年全国仅有3个路灯杆经营权出让项目，2026年仅前3个月就已有7个项目落地，彭山区7164套智慧灯杆30年经营权起拍价7.46亿元，沭阳县路灯广告位经营权成交价达8.41亿元，一根根路灯杆正真正长成地方政府和城司的“摇钱树”。

　　二、核心抓手：城市道路灯杆存量资产盘活的6种常见模式结合全国实操案例与政策导向，当前城市道路灯杆存量资产盘活已形成6种成熟模式，涵盖经营权出让、特许经营、资产证券化、政企合作、国企整合、REITs探索，不同模式适用于不同区域财政状况、城投实力与灯杆资产基础，咨询机构可结合地方实际量身定制方案，政府与城司可按需选择组合模式。模式一：整体经营权拍卖/挂牌出让（最主流）核心逻辑：政府或城司将辖区内路灯杆（含智慧化改造后）的广告位、基站租赁、充电运营等全部经营权益打包，通过公共资源交易平台公开拍卖/挂牌，出让20-30年经营权，一次性回笼资金。适用场景：财政化债压力大、亟需大额现金流，且路灯杆存量规模大、区位优势明显（如主城区、商圈、交通枢纽）的区域。操作要点：需完成资产确权，引入第三方机构科学评估价值，明确经营权边界、运营要求与政府监管职责，避免高估资产导致运营企业后续盈利困难。典型特征：交易流程简单、资金回笼快，是当前各地采用最多的模式，约占全国项目的70%以上。模式二：特许经营模式核心逻辑：政府通过竞争性方式授予社会资本或城司路灯杆“投资-建设-运营-维护”全生命周期特许经营权，企业自行承担智慧化改造成本，通过市场化运营获得收益，政府仅承担监管。适用场景：传统路灯杆占比高、需大规模智慧化改造，且政府暂无改造资金的区域。操作要点：明确政府边界，严禁以补助名义变相兜底，确保收益核心来自市场化经营。模式三：国企内部整合与资产划转核心逻辑：将分散在住建局、城管局、城司等多个主体的路灯杆资产，统一划转至辖区核心城司，由城司作为唯一运营主体，整合广告、基站、充电等业务，实现“统一管理、统一运营、统一收益”。适用场景：路灯杆资产权属分散、运营效率低下，且城司具备城市运营能力的区域，是城投转型城市综合运营商的重要抓手。操作要点：完成资产无偿/有偿划转的合规手续，明确资产划转后的财务核算与国资保值增值要求，避免虚增资产或国有资产流失。模式四：资产证券化（ABS/ABN）核心逻辑：以路灯杆未来稳定的市场化收益（如广告租金、基站租赁费）为基础资产，发行资产支持证券，实现未来收益提前变现，资金用于化债或新基建投资。适用场景：路灯杆运营已形成稳定现金流，且城司信用评级较高、具备证券化操作基础的区域。操作要点：确保基础资产现金流真实、可预测，完成资产专项计划设立，严格隔离城司主体信用与资产信用，降低发行风险。模式五：政企合作联合运营核心逻辑：政府/城司出路灯杆资产，社会资本出技术、运营团队与资金，成立合资公司开展联合运营，收益按股权比例分成，城司控股并掌握资产所有权。适用场景：城司缺乏智慧化运营与市场化招商能力，需引入专业社会资本提升运营效率的区域。操作要点：明确合资公司的运营职责、考核指标与退出机制，避免社会资本短期逐利而忽视公共服务质量。模式六：基础设施REITs探索（未来趋势）核心逻辑：将智慧灯杆项目打包纳入基础设施REITs底层资产，通过资本市场发行REITs份额，实现存量资产的公募化退出，回笼资金用于新项目建设，形成“存量盘活-增量投资”的良性循环。适用场景：智慧灯杆项目已实现稳定盈利、资产规模达5亿元以上，且符合基础设施REITs发行要求的核心城区项目。操作要点：梳理项目合规手续，提升项目收益率至REITs发行要求（通常不低于4%），做好底层资产现金流归集与信息披露。

　　三、实操样本：全国城市道路灯杆存量资产盘活典型案例解析从西南省份到华东、华中地区，各地已落地一批可复制、可借鉴的路灯杆盘活案例，涵盖纯经营权出让、特许经营、国企整合、分阶段出让等多种模式，其操作流程、资金用途、运营安排为咨询行业、政府及城司提供了详实参考，以下精选6个典型案例，从项目基本情况、运作模式、核心亮点、经验启示四方面展开解析。案例1：西南某地级市辖区——整体经营权出让标杆，实现“成本回收+溢价盈利”项目基本情况：出让全域22187根智慧灯杆30年特许经营权，项目建设投入13亿元，最终成交价15.4亿元，实现2.4亿元溢价。运作模式：采用“建设—移交—经营”闭环模式，由区城投完成智慧化改造后移交政府，政府通过公共资源交易平台公开挂牌，最终由区属国企全资子公司竞得，资金实行封闭管理。资金用途：优先偿还智慧路灯建设专项债、化解存量隐债，剩余部分投入道路改造、老旧小区配套等民生工程，支持城投布局经营性业务。核心亮点：1.完成资产精准确权与第三方科学评估，底价设定合理，实现国有资产增值；2.资金专款专用，形成“资产盘活-化债-民生投资”的良性循环；3.全程公开透明，无政府兜底，完全依靠市场化运营收益支撑。经验启示：经营权出让前需完成资产标准化改造，明确资金用途与闭环管理要求，确保不新增隐债。案例2：四川宜宾叙州区——分阶段出让，城投主导全周期运营项目基本情况：分三期出让全域2.2万余根智慧灯杆30年特许经营权，合计成交金额15.4亿元，一期、二期落地后续拍三期，形成“滚动盘活”格局。运作模式：采用国企整合+特许经营模式，将分散的路灯杆资产统一划转至区属新成立城司，由城司作为出让方与运营方，自行完成智慧化改造与市场化运营，经营内容涵盖广告屏、5G基站、充电桩等。核心亮点：1.分阶段出让降低运营压力，通过一期、二期运营验证盈利模式后再推进三期；2.城司通过项目快速壮大，实现从“融资平台”到“城市数字运营商”的转型；3.拉动本地传感器、物联网等新基建产业发展，契合新质生产力导向。经验启示：县域地区可通过“分阶段盘活”降低风险，依托路灯杆项目推动城投业务转型与本地产业升级。案例3：四川彭山区——纯市场化拍卖，高存量规模资产盘活项目基本情况：2026年3月挂牌拍卖7164套智慧灯杆及配套30年经营权，起拍价74612万元，报名时间仅7天，通过MS市公共资源电子交易平台公开竞拍。运作模式：采用纯经营权拍卖模式，出让方为彭山区住建局，无政府付费与补助，中标方需自行承担运营、维护与技术升级成本，收益完全来自市场化经营。核心亮点：1.资产规模大、权属清晰，拍卖流程标准化，为全国县域智慧灯杆拍卖提供了流程样本；2.明确经营内容与监管要求，避免中标方违规运营。经验启示：纯市场化拍卖需严格设定起拍价与运营考核指标，确保中标方具备持续运营能力。案例4：四川青神县——国企竞得，锁定多元化经营收益项目基本情况：5140个智慧灯杆30年经营权，起拍价50891万元，成交价50950万元，由MS岷投工业发展有限公司（国企）竞得。运作模式：经营权拍卖+国企运营模式，中标国企负责LED屏租赁、充电桩、5G微基站租赁等多元化经营，政府负责日常监管，无任何财政兜底。核心亮点：1.溢价成交，实现国有资产保值；2.明确经营内容边界，聚焦高收益市场化业务，避免运营方向偏差；3.国企运营保障公共服务质量，兼顾市场化盈利与公益性。经验启示：本地国企竞得后需明确多元化经营方向，提前布局5G、充电桩等高收益业务，提升资产盈利效率。案例5：江苏沭阳县——广告位专项经营权盘活，城投独家运营项目基本情况：路灯灯杆广告位经营权转让，底价与成交价均为84113.3万元，由江苏沭阳城开集团有限公司（国企）竞得。运作模式：专项经营权出让+国企整合模式，仅出让广告位经营权，未涉及其他业务，由城司整合全县路灯广告资源，实现统一招商、统一发布、统一收益。核心亮点：1.聚焦单一高收益业务，降低运营复杂度，适合智慧化改造基础较弱的区域；2.城司通过整合广告资源提升议价能力，实现收益最大化。经验启示：传统路灯杆占比高的区域，可先盘活广告位等成熟专项经营权，积累资金后再推进全面智慧化改造。案例6：湖南岳阳市岳阳楼区——投建运维一体化，绑定建设期与运营期项目基本情况：小街小巷智慧路灯20年收益权拍卖，起拍价22121.1万元，采用“投资—建设—运营—维护一体化”模式，建设期2年+运营期18年。运作模式：特许经营模式，中标方需自行承担小街小巷智慧路灯的投资建设成本，建设期完成后获得18年运营收益权，政府不承担建设资金，仅负责监管。核心亮点：1.将建设期与运营期绑定，倒逼中标方提升建设质量（直接影响后续运营效率）；2.适合老旧城区小街小巷路灯改造，破解政府改造资金不足难题。经验启示：老旧城区存量路灯盘活可采用“投建运维一体化”模式，通过运营收益权吸引社会资本参与建设。四、繁荣隐忧：路灯杆盘活背后的6大核心风险与识别要点在各地争相出让路灯杆经营权的热潮中，部分项目的操作模式暗藏隐患，若缺乏有效监管，极易偏离盘活初衷，甚至沦为新增隐性债务、虚假化债的“温床”。咨询行业从业人员在为地方设计方案时，需率先识别风险；政府与城司在实操中，需严守风险底线大核心风险及具体识别要点，为相关主体提供风险防控参考。风险一：变相融资风险——经营权出让异化为“售后回租”核心表现：中标方的实际回报并非来自广告、充电等市场化收入，而是依赖政府按年支付的“运营服务费”“可行性缺口补助”，本质是“一次性套现、分期还款”的变相融资，与当年被叫停的“政府购买棚改服务”逻辑一致。识别要点：政府补助金额未纳入中期财政规划和年度预算管理；经营权出让合同中存在政府兜底收益的条款。风险二：虚假化债风险——债务规模“换汤不换药”核心表现：将经营权出让资金直接用于偿还存量债务，表面上完成化债任务，但后续数十年需向中标方支付大额费用，财政支出责任未减少，甚至因融资成本增加而加重，属于“以新还旧”“以售代化”。识别要点：盘活资金100%用于化债，无新增民生或产业投资；城司资产负债率未实质性下降，仅实现短期债务展期。风险三：估值失衡风险——资产溢价脱离实际运营能力核心表现：为追求短期收入最大化，对路灯杆资产高估，导致中标方后续市场化收入难以覆盖前期投入，陷入经营困境，出现“建而不用、用而不灵”的局面。识别要点：单根灯杆每年经营权成本超过3000元（如青神县平均3300元/根/年），且区域内5G覆盖、广告需求、充电需求不足以支撑该估值；未引入独立第三方评估机构，评估依据不公开。风险四：运营低效风险——“自己人交易”缺乏市场竞争核心表现：经营权出让未公开竞价，定向出让给本地国企，缺乏充分市场竞争，既难以保证国有资产出让价格最大化，也导致后续运营缺乏效率，无法充分挖掘市场化价值。识别要点：报名期内仅有1家本地国企参与竞标；中标方无相关运营经验，且未引入专业运营团队。风险五：权属不清风险——资产确权不完整导致后续纠纷核心表现：路灯杆资产分散在住建局、城管局、街道办等多个主体，未完成统一确权即出让经营权，导致后续运营中出现权属纠纷，影响市场化业务开展。识别要点：出让方无完整的资产权属证明；经营权出让合同未明确资产边界与相关主体的权责。风险六：数据安全风险——智慧灯杆数据管理缺乏规范核心表现：智慧灯杆采集的交通、人流、环境等海量数据，其所有权、使用权界定模糊，运营企业的数据安全保障能力参差不齐，存在数据泄露、数据垄断风险。识别要点：经营权出让合同中未明确数据管理责任与安全要求；运营企业无数据安全保护资质。五、破局之道：咨询、政府、城投三方协同的合规运营体系构建路灯杆存量资产盘活并非简单的“一卖了之”，而是一项涉及资产估值、交易规范、运营管理、风险防控、产业联动的系统工程，需要咨询行业、政府、城司三方协同发力。咨询机构作为方案设计者，需提供专业、合规、可落地的盘活方案；政府作为监管者，需守住政策底线、做好全周期监管；城司作为运营主体，需提升市场化运营能力，三方各司其职、协同配合，才能实现路灯杆盘活的可持续发展。以下从三方视角提出具体操作建议，构建全周期、全流程的合规运营体系。

　　1、咨询行业视角：打造“合规+定制+落地”的全流程服务方案作为地方盘活工作的“智囊团”，咨询机构需紧扣政策要求与地方实际，避免方案“一刀切”，重点做好以下5项工作：资产梳理与确权服务：协助地方梳理路灯杆资产数量、权属、区位等基础信息，推动完成统一确权，出具资产梳理报告，为后续盘活奠定基础；模式定制与方案设计：结合地方财政状况、城投实力、资产基础，定制盘活模式（如财政压力大的区域选经营权拍卖，需改造的区域选特许经营），明确交易流程、估值方法、资金用途；资产估值与定价咨询：引入独立第三方评估机构，结合区域市场化需求，科学评估资产价值，避免高估或低估，出具估值报告，为底价设定提供依据；合规性审核与风险防控：对盘活方案进行全流程合规性审核，重点排查隐债风险，确保方案符合国务院盘活存量资产、防范隐债的相关政策要求；落地辅导与运营规划：协助地方完成公共资源交易平台挂牌、竞标组织等落地工作，为城司设计市场化运营规划，明确经营方向、招商策略与考核指标。2、政府视角：守住四大底线，做好全周期监管与政策支持政府作为路灯杆资产的所有权者与监管者，需坚守“真运营、真化债、价格合理、提质增效”的核心原则，守住四大底线，同时做好政策支持与服务保障：守住收益来源底线：明确项目收益核心来自市场化经营；守住价格形成底线：严禁高估资产价值，要求出让方引入独立第三方评估机构，评估依据向社会公开，接受社会监督，建立资产估值与后续运营挂钩的动态调整机制；守住交易规范底线：所有经营权出让项目必须通过全国公共资源交易平台等正规渠道公开拍卖/挂牌，严禁暗箱操作、定向出让，打破地域壁垒，吸引社会资本、专业运营企业参与竞争；守住全周期监管底线：建立“出让-运营-评估-调整”的闭环监管体系，出让阶段明确运营要求与数据安全责任，运营阶段定期核查市场化收入与资产维护情况，中期对项目可持续性进行评估，对运营低效的项目要求整改甚至收回经营权；做好政策支持：协助运营企业办理智慧化改造相关手续，推动5G运营商、充电桩企业、广告商与运营企业对接，搭建合作平台，提升项目盈利效率。

　　3、城司视角：提升市场化运营能力，实现“资产盘活+业务转型”双突破城司作为路灯杆盘活的核心运营主体，需以此为契机，摆脱对政府财政的依赖，提升市场化运营能力，实现从“融资平台”到“城市综合运营商”的转型，重点做好以下4项工作：整合资产与明确经营方向：完成辖区路灯杆资产的统一整合，结合区域特点制定差异化经营策略——商业区侧重广告与数据服务，交通枢纽侧重5G与充电服务，居民区侧重安防与便民服务；引入专业团队与合作资源：自身缺乏运营能力的，可引入专业的广告运营、5G集成、充电桩运营团队，或与社会资本成立合资公司，实现优势互补；聚焦多元化盈利与现金流管理：重点布局广告租赁、5G基站租赁、充电桩运营三大核心业务，同时挖掘环境监测数据服务、应急呼叫服务等增值业务，实现现金流稳定；做好资产维护与技术升级：按照经营权出让合同要求，做好路灯杆的日常维护与智慧化设备的技术升级，提前规划设备更新成本，保障资产长期价值。六、未来趋势：从“单一资产盘活”到“城市生态赋能”的升级路径路灯杆存量资产盘活的终极目标，并非仅仅实现财政增收与城投转型，而是以路灯杆为切入点，推动城市基础设施的智慧化、市场化、生态化升级，让路灯杆成为智慧城市建设的“神经末梢”，赋能城市治理和产业发展。未来，路灯杆盘活将呈现三大发展趋势，为咨询、政府、城投三方提供新的业务方向与探索空间。

　　趋势一：运营模式从“单一经营权出让”向“生态化运营”升级未来，路灯杆盘活将不再局限于单一经营权出让，而是向“特许经营+生态运营”“政企联合+产业联动”模式升级，政府通过授予长期特许经营权，吸引社会资本、科技企业、运营商等多方参与，形成“政府引导、市场主导、多方参与”的多元化运营格局。运营主体将从“单一业务运营”向“城市生态服务商”转型，通过整合智慧灯杆的硬件资源和数据资源，为城市管理、交通出行、商业服务、应急保障等提供一体化解决方案。

　　趋势二：价值挖掘从“硬件收益”向“数据价值”延伸智慧灯杆作为城市中分布最广的感知终端，采集的海量实时数据将成为未来核心盈利点。经过脱敏、分析后的交通、人流、环境数据，可为城市规划、交通管理、商业选址、广告投放等提供数据支撑，实现数据资源化、资产化、资本化。地方政府将建立数据共享和交易机制，明确数据所有权、使用权、收益权的归属，在保障数据安全和隐私的前提下，推动数据的市场化流通，让路灯杆成为城市的“数据金矿”。趋势三：产业联动从“资产盘活”向“新基建产业集聚”拓展路灯杆的大规模智慧化改造和运营，将直接带动5G、物联网、人工智能、充电桩、传感器等相关产业的发展，形成从硬件制造、软件开发到运营服务的完整产业链。地方政府将依托路灯杆盘活项目，打造新基建产业园区，吸引上下游企业集聚，实现“资产盘活+产业发展”的双向赋能，推动城市经济高质量发展。城司将成为新基建产业园区的核心运营主体，通过整合产业资源，实现资产收益与产业收益的双重增长。七、结语一根根路灯杆，串联起城市的空间脉络，也承载着存量资产盘活的创新探索。在地方财政化债、城投转型与智慧城市建设的三重背景下，路灯杆存量资产盘活既是机遇，也是考验。对于咨询行业而言，这是全新的业务赛道，需以专业能力为地方设计合规、可落地的方案；对于政府而言，这是破解财政压力的重要抓手，需以监管定力守住政策底线；对于城司而言，这是转型发展的关键契机，需以市场化能力挖掘资产价值。唯有三方协同发力，坚守合规底线、聚焦市场化运营、强化全周期监管，才能让路灯杆真正从“城市基础设施”升级为“全域价值载体”，既为地方财政注入可持续的现金流，也为智慧城市建设提供坚实的基础设施支撑，走出一条“资产盘活—化债转型—产业发展—城市升级”的良性循环之路。